[中国水利报]:补强水利薄弱环节 夯实农田水利基础

来源 2017年5月18日《中国水利报》

发展农田水利是提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全的重要举措，事关国计民生。

今年中央1号文件指出，要持续加强农田基本建设。推进重大水利工程建设，抓紧修复水毁灾损农业设施和水利工程，加强水利薄弱环节和“五小水利”工程建设。

本期，我们约请中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员姜文来和中国水利水电科学研究院水利所高级工程师雷波，谈谈我国农田水利建设现状。

1我国农田水利事业发展迅速

《现代水利周刊》：我国农田水利基本建设进展状况如何？取得了哪些成绩？

雷波：中国是世界上人口最多的国家，粮食安全问题关系着国计民生，是国家安全的重要组成部分。特定的水资源条件和我国基本国情决定了以灌溉为核心的农田水利在中国经济社会发展中具有独特的地位和作用。新中国成立以来，党和国家高度重视农田水利事业发展，把发展农田水利作为解决我国粮食安全问题的最重要基础支撑之一，大力加快农田水利建设。我国农田水利事业得到快速发展，农业用水效率、效益不断提高，主要表现在以下几个方面：

一是灌排设施不断完善，基本形成灌排工程体系。新中国成立以来，我国农田水利灌排设施不断完善。特别是近10年来，水利建设步伐加快，灌排设施建设取得了新进展：改造和新建了一批灌溉水源工程；实施了多处大型灌区和中型灌区的续建配套与节水改造，新建了一批灌区；对数百处大型灌排泵站进行了更新改造。

二是灌溉面积持续增加，农田水利保障粮食安全能力不断增强。我国农田水利发展虽然历经曲折，但总体来看灌溉面积持续增加。我国现有农田有效灌溉面积居世界各国之首。到2020年，全国农田有效灌溉面积将达到10亿亩。

三是农业节水发展迅速，为国家水资源安全作出了巨大贡献。随着已有灌区节水改造、新建节水灌区、节水灌溉示范项目等的实施，以及农机、农艺和生物技术节水措施的推广，我国农业节水发展迅速。目前，全国高效节水灌溉面积已超过2.9亿亩。特别是2016年，水利部会同发展改革、财政、农业、国土等部门，采取有力措施，狠抓任务落实，高效节水灌溉呈现出组织领导到位、资金保障有力、建设进度加快、督导检查及时、改革力度加大的良好态势，全年新增高效节水灌溉面积2182万亩，超额完成《政府工作报告》确定的年度目标任务，产生了显著的经济效益、社会效益和生态效益。

四是农田水利服务体系逐步健全，支撑农田水利良性发展。农田水利政策资金支持力度不断加大，初步建立了以公共财政投入为主导的灌溉投资体制。

2我国农田水利建设中存在薄弱环节

《现代水利周刊》：农田水利的薄弱环节主要体现在哪些方面？

雷波：虽然我国农田水利取得了巨大成效，但不能忽视的是，这其中也存在一些明显的薄弱环节，补强这些薄弱环节是未来农田水利发展的主要方向。主要薄弱环节表现在：

一是农业用水供需矛盾突出，制约农田水利发展。长期以来，农业是我国第一用水大户。由于国民经济持续快速发展，我国城镇化步伐不断加快，非农行业对水资源的需求也在不断增加，致使农业用水占总供水量的比例不断降低。近年来，我国农业灌溉用水存在很大缺口。而我国作为世界上人口最多的农业大国，保障粮食安全是基本国家战略，灌溉供水安全是实现这一国家战略的最重要支撑条件之一。未来，我国农业用水尤其是灌溉用水总量难以增加，甚至有可能进一步降低，我国农业用水短缺形势将更加严峻。

二是供用水工程设施基础薄弱，投入不足，影响供水系统稳定性。农业供水系统受自然影响较大，供用水工程设施状况直接关系供水系统的稳定性。目前，我国农田有效灌溉面积仅占耕地面积的47，半数以上耕地仍是“望天田”，山区和牧区水利基础设施十分脆弱，农田水利“最后一公里”建设严重滞后。全国40的大型灌区骨干工程、50～60的中小型灌区、50的小型农田水利工程设施不配套、老化失修，大型灌溉泵站设备完好率不足60。当前投入水平远不能满足建设需要，特别是“两工”取消后，农田水利建设投工投劳人数由过去每年127亿个工日降至30亿个工日，而稳定增长的投入机制尚未完全建立，投资缺口进一步加大。

三是农业用水效率不高，导致农业用水量偏大。我国农业用水效率偏低，全国农田灌溉用水有效利用系数仅为0.54，和国外发达国家0.7~0.8相比有很大差距，单方水粮食产量只有发达国家的一半，一些地区粗放的农业用水方式仍未得到根本扭转。造成农业用水效率偏低的原因主要包括：一是全国高效节水灌溉面积比例低，仅占灌溉面积的17.8，大部分采用常规的地面灌溉；二是管护机制不完善，农村基层组织体制改革后，村集体不再是末级渠道管理维护的主体，加上末级渠系产权机制不清晰，致使渠道有人使用，无人管护，管理和维护主体缺失；三是农田水利“最后一公里”问题仍然存在，末级渠系缺乏必要的维护经费，加之水费使用缺乏民主约束和监督，农业用水终端水价偏高，群众负担重；四是农田水利法规制度和标准规范不够完善，灌溉工程管理体制改革举步维艰，基层水利服务组织不健全，造成大量小型灌溉工程存在没有机构、缺乏人员、缺少管护经费的局面。

四是改革与管理任务依然艰巨，主要表现在我国农业灌溉的体制机制尚不健全，长期以来形成的“重建设、轻管理”局面未得到根本扭转，投入不足与管理不到位仍然是影响灌溉发展的明显“短板”。目前，中央各方面用于农田水利建设的投入每年不足400亿元，地方财政建设资金到位率低，特别是“两工”取消后，农民投劳由过去每年127亿个工日大幅下降至30亿个工日，投资缺口进一步加大。基层水利服务体系尚不完善，覆盖范围小，无法满足农村小型灌溉设施建设、管理、维养的需求。抗旱服务队、节水灌溉技术服务队等专业化服务队伍也存在区域间发展不平衡、投入机制不健全、服务水平较低等问题。灌溉用水计量率低，国家灌区监测系统尚未建立，农田水利信息化建设仍处于试点、探索阶段。已建信息系统规模小、节点不足、标准不统一、信息匮乏，大型灌区运行数据监测点平均每7.5万亩仅1个，中型灌区信息化处于启动阶段，难以实现全面监测、精准计量、精细管理。

3补强农田水利薄弱环节应从五方面入手

《现代水利周刊》：如何补强我国农田水利的薄弱环节？

姜文来：补强我国农田水利存在的薄弱环节，不仅可以促进农田水利健康发展，而且能为粮食安全提供坚实保障。为此，需要做好以下几个方面工作。

一是高度重视农田水利薄弱环节，并且将其落到实处。多年来，党和政府高度重视“三农”工作，将其作为党和政府工作的重中之重。农田水利作为“三农”工作中的重要组成部分，同样备受关注。每年的中央1号文件都将农田水利工作作为重要内容之一，每年的《政府工作报告》农田水利工作也必列其中，这为补强我国农田水利薄弱环节提供了政策支持。各级政府应进一步加大工作力度，将中央的政策落到实处，使其早日落地生根。

二是加大农田水利投入力度，保障农田水利资金的持续供给。经过改革开放近四十年的高速发展，当前我国经济正步入发展“新常态”，经济面临持续的下行压力。供给侧改革、“放管服”等新的改革措施正在逐渐深化。一方面，国家经济发展策略的转变以及经济下行压力必然会对我国水利建设投资带来重大影响。另一方面，水利对资金的需求却持续增加。在经济下行压力下，延续保持农田水利投资的势头，中央层面投入水利建设突出“控规模”和“保重点”，着力点更多地体现在中央投资的引导和聚焦功能上。在此基础上，要广泛吸引社会资金和信贷资金投入农田水利建设，确保建设资金需求。

三是因地制宜稳步推进农业高效节水工作。高效节水是提高农业用水效率的重要手段，也是保障我国水安全不可或缺的举措，更是解决农业用水短缺问题的有效措施。今年2月，水利部、农业部等五部委联合印发了《“十三五”新增1亿亩高效节水灌溉面积实施方案》，目标是 “十三五”期间新增1亿亩高效节水灌溉面积，到2020年，全国高效节水灌溉面积达到3.6亿亩左右，占灌溉面积的比例提高到32以上，农业灌溉用水利用系数达到0.55以上。各地要采取各种有效措施，稳步推进该目标的实现，推进我国高效节水迈上一个新台阶。

四是积极稳妥地推进农业水价综合改革。农业水价综合改革涉及到完善供水计量设施、建立农业水权制度、提高农业供水效率和效益、加强农业用水需求管理、探索创新终端用水管理方式等诸多方面，国家已经在试点县基础上积极推广，积极创造条件。地方政府应落实主体责任，稳妥地推进农业水价综合改革。

五是创新农田水利持续发展的体制机制。通过改革创新，努力解决制约农田水利发展的制度性障碍，逐步建立体制健全、机制合理、法制完备的农田水利持续发展机制，尤其是要重视末级渠系建设、管理和维护的机制问题，彻底解决灌溉基础设施“重建设、轻管理”的问题。建立健全以水权转让机制和节水补贴机制为核心的节水奖励机制等。

4建设“五小水利”工程的总体思路

《现代水利周刊》：“五小水利”工程建设的总体思路是什么？

姜文来：“五小水利”是小水窖、小水池、小泵站、小塘坝、小水渠的总称。在广大山区，“五小水利”工程是解决这些地区生产和生活用水的重要手段和措施。

受历史条件和投资水平限制，对小微型农田水利设施的建设和管理重视程度不够，呈现出工程数量少，蓄水能力差，已建工程标准低、质量差，产权不清晰，管护责任不明确等一系列问题。

解决“五小水利”工程存在的问题和困难，应遵从“先建机制、后建工程”的原则。首先根据“五小工程”产权不清晰、责权利不明确的现状，通过清产核资、量化确权等方式明晰工程产权；在此基础上，通过承包、租赁、专业合作社管理等模式，落实管护责任主体，通过采取建管一体化和“先建后补”等手段，切实加强“五小水利”工程建设。

5建设“五小水利”工程的基本原则

《现代水利周刊》：建设“五小水利”工程的基本原则是什么？

雷波：“五小水利”工程是重要的民生水利工程，是农业基础设施的重要组成部分，也是解决农田水利“最后一公里”问题的重要工程。在建设时应遵循以下基本原则：一是统筹兼顾，突出重点。统筹考虑旱灾区域与农村水利基础现状，以旱情严重、水利设施比较薄弱的地区为重点，以小型水源工程建设为重点，大幅度改善山区灌溉条件，增强山区抗旱减灾能力。二是因地制宜，分类指导。充分考虑当地水土资源状况、经济社会发展需求，结合当地气候特点与地形特征，坚持蓄、引、提相结合，因地制宜确定工程类型和建设方案，充分发挥小型水利设施“小、快、灵”的优势，提高工程效益。三是尊重民意，规模推进。充分尊重基层干部群众意愿，充分调动地方政府和受益群众投入的积极性。根据国家投入水平、地方财力、群众承受能力和当地经济发展实际需要，正确处理好近期与远期的关系，合理确定建设规模、建设标准、建设内容与发展目标。四是健全机制，强化管理。通过以奖代补、民办公助等形式，鼓励和引导农民大力兴办小型水利设施，促进小型水利设施建设与管理体制改革，逐步建立产权明晰、职责明确、责权利统一的管理机制。