【中国发展观察】庆祝建党100周年 • 23个中央一号文件背后（七） | 助农为民，走中国特色水利现代化道路

　　2011年中央一号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》，于当年1月29日正式对外发布。这是新中国成立62年以来，在中央政策层面史无前例地围绕水利作出的纲领性部署。

　　也正是在“十二五”开局首年，“切实加强水利基础设施建设” 写入《政府工作报告》，列入各地方五年经济社会发展总体规划中， 此后一系列大规模治水兴水的攻坚实践高潮迭起。

　　碧水绘宏图，从涓流润泽的万亩良田，到雷厉风行的江湖整治， 到利在千秋的水利重器，人水和谐的改革发展画卷承载着民生期许。

　　民生期许殷殷，水利事业未有穷期。“加快水利改革发展，不仅事关农业农村发展，而且事关经济社会发展全局；不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全、国家安全”——2011年中央一号文件将水利的重要性提升至国家战略高度， 水利改革事业被赋予了新内涵和任务要求，站在了强化基建、创新机制、水资源可持续的新起点。

　　首次聚焦：“把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置”

　　在2011年7月召开的中央水利工作会议上，时任国家主席胡锦涛在讲话中开宗明义地指出，“兴水利，除水害，历来是治国安邦的大事。”

　　回望新中国成立初期，全国仅有22座大中型水库，江河堤防4.2万公里，基本没有控制性水利工程。传统农业“靠天收”的无奈处境， 在旱涝频发、重发期更显脆弱。

　　伴随道道新渠开挖、条条水系纵贯连接，从世界典范的三峡工程到绵延万里的南水北调，从水体环境整治到打通农田灌溉“最后一公里”，“望天田”的宿命步步改写。

　　中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员姜文来在接受《中国发展观察》采访时说，我国水利发展在不同时期重点任务和治理方式有着显著特征，这与当时水利面临的形势和政治经济需要有着密切关系。

　　“新中国成立后，特别是改革开放以来，党和国家始终高度重视水利工作。”接受《中国发展观察》采访的中国农业科学院农田灌溉研究所研究员乔冬梅进一步梳理出我国水利建设发展所历经的多个关键进程。

　　在工程水利阶段，即1949年至1999年，这一时期的50年，重点任务是以水利工程建设为主。初期（1949-1952年）主要通过开渠、挖沟、打井、修堤等方式，恢复和发展防洪、灌溉、排水、水力、疏通河道等水利事业，代表性工程有人民胜利渠、苏北灌溉总渠、红雁池等； 中期（1953-1989年）属于大规模水利工程建设和改造时期，很多大型水库和灌区开工兴建，如北京十三陵水库、内蒙古三盛公黄河水利枢纽工程、安徽淠史杭灌区工程等；后期（1990-1999年）水利事业向广度和深度迈进，开启了大江大河治理、重点城市防洪工程建设、病险水库除险加固等，初步建成了防洪、排涝、灌溉和供水体系，长江三峡、黄河小浪底、南水北调等一批重大工程相继投建。

　　进入资源水利阶段，即2000年至2011年中央一号文件发布前后。面对日益严峻的水资源短缺、生态环境恶化以及频发的洪涝灾害，水利成为国家基础设施建设的优先领域，国家提出必须实现工程水利向资源水利的转变，水环境治理、水生态修复成为水利工程建设的另一个重点。为了实现水资源优化配置，遏制水环境恶化，国家进一步推进实施了一系列调水工程，比如引江济太、引黄济淀等。

　　乔冬梅进而表示，随后以2013 年水利部提出《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》作为标志性开始，改革迈向以“生态文明建设”为目标的水利新时代。水生态文明建设、黄河流域生态保护与高质量发展等一系列新政策新思路， 赋予了新时期治水的新内涵。

　　由此看来，2011年中央一号文件发布当时，正处于进程交替、承前启后的关键节点。

　　彼时我国水利直面的改革形势复杂严峻，姜文来总结出以下方面：一是水资源供需矛盾依然尖锐，仍是可持续发展的主要瓶颈； 二是支撑粮食安全的水利基础不牢靠，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板；三是极端气候导致洪涝干旱不确定性增加，受全球气候变化的影响，我国极端干旱、极端洪涝气候事件时有发生， 对增强防灾减灾能力提出了更高更新的要求。

　　灾难是最沉痛的警醒，也激发起最为迫切的改革诉求。“1998年我国南方和东北地区出现特大洪涝灾害，2004年南方遭受53年来罕见干旱，2009年南方、华北、东北频繁出现全国性的大面积旱灾，对我国水资源安全、粮食安全、经济安全和生态安全及社会安全都造成了很大的影响。”中国科学院遗传与发育生物学研究所农业资源研究中心研究员张正斌在接受《中国发展观察》采访时说。

　　水利是农业的命脉。张正斌表示，旱涝灾害影响最大的是农业， 而水利工程建设和改革是农业发展的根基和支柱。2011年中央一号文件，立足频繁遭遇干旱洪涝的特殊历史时期，着眼于长远规划水利改革战略，成为我国现代水利建设和现代农业发展及国家现代化建设进程中的一个重要转折点。

　　2011年中央一号文件明确指出，“促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定，夺取全面建设小康社会新胜利，必须下决心加快水利发展，切实增强水利支撑保障能力，实现水资源可持续利用。”这为下一步我国水利改革划定了总基调。

　　姜文来表示，文件中不乏亮点和新变化新表述，这反映出党中央、国务院对水利面临的形势有深刻把握，对水利发展改革有深深的期待，改革的方向目标明确，任务具体，路径清晰。

　　他认为，首先，文件本身就是亮点。这是新中国成立以来党和国家首份聚焦水利的综合性文件，也是发布中央一号文件以来首个以水利为主题的文件，两个“首次”足以表明其历史地位，为新时代治水兴水提供了科学指南和根本遵循。

　　其次，文件从综合角度对水利进行科学定位，提出了水利具有很强的公益性、基础性、战略性。“首要”“不可替代”“不可分割”的政策表述，凸显出水利改革的分量和担当，并从现代化、生态环境、国民经济、国家安全等多个角度出发，提出“要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置”，第一次将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度。

　　同时，文件对水利发展进行了全方位部署并提出新的总目标。力争通过5年到10年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，为此需要基本建成四大体系，即防洪抗旱减灾体系、水资源合理配置和高效利用体系、水资源保护和河湖健康保障体系、有利于水利科学发展的制度体系。

　　强化基建：“突出加强农田水利等薄弱环节”

　　水瓶颈、水危机，直接暴露出我国水利基础建设“欠账”太多的现实。

　　至2010年底，我国农田有效灌溉面积不到49%。也就是说，在当时共计18.26亿亩的耕地中，尚有一半农田只能“靠天吃饭”。另有相关统计显示，我国农田灌溉用水的有效系数，在改革开放之前约为0.37，2010年达到0.50，与世界先进水平0.7—0.8仍有较大差距。

　　与此同时，全国城市供水综合生产能力虽较新中国成立初期实现了115倍的高幅跃升，却依旧落后于世界平均水平。

　　2010年，我国粮食总产达到10928亿斤，再创历史新高。在实现半个世纪以来首次“七连增”的同时，粮食增产增收依旧需要直面多重压力，其中，水利短板是突出制约。

　　乔冬梅说，2010年下半年以来， 我国多省旱情趋于严重，尤以粮食主产区山东、河南等地旱情明显。总体看，我国人多地少，北旱南涝，水资源时空分布极不均衡，旱涝保收高标准农田比重低，抵御洪旱灾害能力差。要在应对气候不确定性中掌握主动，水利建设是关键性因素。水利是农业的命脉，水利兴，则五谷丰。农田水利建设是粮食生产、增产、安全的重要保障，兴利与除害相结合的农田水利工程体系则是粮食稳定增产的坚实支撑。解决14亿人的吃饭问题，决不能单靠风调雨顺，根本出路还在于大兴水利、做强基础。特别是随着人口增多，粮食增产任务愈加艰巨，水利建设势必承接更重大考验。

　　“突出加强农田水利等薄弱环节建设”，是2011年中央一号文件对此作出的积极部署。乔冬梅梳理道，改革工作涉及大力发展节水灌溉，推广渠道防渗、管道输水、喷灌滴灌等技术，扩大节水、抗旱设备；积极发展旱作农业，采用地膜覆盖、深松深耕、保护性耕作技术；稳步发展牧区水利，建设节水高效灌溉饲草料地，等等。

　　文件要求“因地制宜兴建中小型水利设施，支持山丘区小水窖、小水池、小塘坝、小泵站、小水渠等‘五小水利’工程建设，重点向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜”，旨在回应农田水利“最后一公里”的潜在难题。张正斌表示，在当时，确有不少小型井、灌、站、塘坝、水渠等农田水利设施损毁，灌区斗渠、农渠等末级渠系和田间工程不配套，导致农田灌溉用水无法顺畅走完“最后一公里”。文件进一步明确，“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”，随即一系列针对性的管护及财政补助举措应声落地，“真金白银”落入田间，末端水利设施效能进一步提升，广大农民也收获到了实在红利。

　　2011年11月，财政部、水利部联合启动第三批小型农田水利重点县建设，综合前两批，全国重点县规模已增至1250个。

　　相关报道指出，一号文件发布当年，在抗旱一线，各种水利工程开足马力，解决了2055万群众因旱饮水困难，累计完成抗旱浇地总计3.2亿亩。全年新增节水灌溉工程面积达2208万亩，其中高效节水灌溉面积近1000万亩。

　　而不只是聚焦于田间地头的“毛细血管”，就整体水利布局的“大动脉”建设，中央一号文件也作出了细化安排。

　　乔冬梅表示，文件审时度势地提出以下攻坚侧重，包括继续实施大江大河治理、加强水资源配置工程建设、搞好水土保持和水生态保护、合理开发水能资源、强化水文气象和水利科技支撑等。

　　这其中，推进生态脆弱河流和地区水生态修复，加快污染严重的江河湖泊水环境治理，被纳入日后地方改革的重要日程。张正斌举例说，在华北平原地区，推进实施了地下水超采严格管控，节水退耕补贴切实惠农；在西部和华北，高效节水农业稳步拓展，新疆成为全国典型，带动了整体节水现代农业提质增效；江河湖海污染治理走向深入，云南的滇池、洱海和武汉的东湖等严重污染水体显著改善，城镇人居环境大大提升。

　　与此同时，水库除险加固工作也在如火如荼地推进中。谨防水库“积病成险”，2011年4月，水利部、财政部共同宣布启动全国小Ⅱ 型病险水库除险加固规划。截至当年11月，各地上报的4.1万座小Ⅱ型病险水库除险加固项目中，已有439 座项目开工建设，865座项目完成招投标，5640座项目完成初步设计批复，累计安排资金115.6亿元。

　　姜文来表示，在加强水资源配置工程建设方面，文件提出要“完善优化水资源战略配置格局，在保护生态前提下，尽快建设一批骨干水源工程和河湖水系连通工程，提高水资源调控水平和供水保障能力。加快推进南水北调东中线一期工程及配套工程建设，确保工程质量，适时开展南水北调西线工程前期研究。积极推进一批跨流域、区域调水工程建设。着力解决西北等地区资源性缺水问题。大力推进污水处理回用，积极开展海水淡化和综合利用，高度重视雨水、微咸水利用”。就此，国家进一步提出了2020年前分步建设172项重大水利工程的顶层安排，涵盖重大农业节水工程、重大引调水工程、重点水源工程和江河湖泊治理骨干工程。

　　从规划蓝图到切实落地，截至2021年2月，172项重大水利工程中，在建工程投资规模已超过1万亿元，累计开工149项。其中，南水北调东线和中线一期等36项重大工程现已建成投用。

　　创新机制：“基本建成有利于水利科学发展的制度体系”

　　水之兴在于建，而利之效在于管。水利建设活跃场景的另一面， 机制建设的“堤坝”也正抓紧筑牢夯实。

　　2011年中央一号文件指出， “到2020年，基本建成有利于水利科学发展的制度体系。”其中强调，要实行最严格的水资源管理制度，并进一步明确了水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三条“红线”。

　　水资源短缺是无法回避的基本国情。文件发布当时，我国人均水资源占有量约2100立方米，仅为世界人均水平的28％；全国年平均缺水量500多亿立方米，2/3城市缺水，农村近3亿人口饮水不安全。

　　正如时任中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文所说，“中国耕地资源稀缺已众所周知，但实际上我国水资源与其相比更加稀缺，却少为人知。一号文件明确水资源管理的‘三条红线’， 就是要全社会像重视18亿亩耕地一样，重视水资源保护和管理。”

　　对此，文件进一步确定具体目标，即到2020年，全国年用水总量力争控制在6700亿立方米以内，城乡供水保证率显著提高，城乡居民饮水安全得到全面保障，万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

　　“ ‘ 三条红线’ 涵盖了取水、用水和排水三个重要环节， 体现了水资源配置、节约和保护三个主要方面的内容，分别针对了当前开发利用过度、用水浪费和水环境恶化三类不同的问题，这是遵循水的自然规律和水管理客观要求提出的一套科学的制度设计。”时任水利部水资源司司长、全国节约用水办公室常务副主任孙雪涛曾对此作出解读。

　　姜文来就此分析，从用水总量控制、用水效率控制、排污控制三个维度约束水资源开发利用和保护，有着深层意义。主要体现在： 一是水资源管理由偏重于单项管理走向综合管理，水资源管理的效益和水平得到提升，且更符合实际。二是确定水资源管理和保护责任人，文件提出县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责并进行考核。这将更大程度提高地方的重视程度， 是保障制度落实的重要手段。三是由定性管理向定性与定量相结合转变，特别是在重要方面设立“高压线”。如确立水资源开发利用控制红线，要基于水资源开发利用对生态环境影响，对经济和社会影响来综合划定，可分配给地方遵守执行，可计量和考核，这是水资源管理体制中的一项重大变革，有利于从综合角度支持社会经济可持续发展。

　　2012年1月12日，国务院印发《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，延续了此前“最严格” 的监管风向，对后一阶段我国水资源工作提出更全面的部署，从制度层面推进经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。

　　不止于完善水资源管理，文件还提出了三项关于体制机制方面的创新举措，包括加快水利工程建设和管理体制改革、健全基层水利服务体系、积极推进水价改革。乔冬梅认为，特别是在水利工程建设和管理体制改革方面，文件要求实行政企分离体制，明确产权关系，水利建设单位或者企业改制成为独立法人，形成项目法人责任制建设管理模式，将目标任务分解到部门、落实到岗位、量化到个人，以更大程度提升水利工程质量、增强水利工程效益。而水价改革也致力于重塑广大民众的“水意识”，充分发挥水价的调节作用，兼顾效率和公平，促进节约用水和产业结构调整。在此基础上，文件规定要抓紧完善水资源配置、节约保护、防汛抗旱、农村水利、水土保持、流域管理等领域的法律法规，以推进依法治水，建立健全水法规体系。

　　还应看到，水利建设涉及全社会方方面面，多层次、多渠道、多元化的水利投入稳定增长机制同样被纳入此轮改革重点。张正斌表示，中央一号文件明确提出“力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”，其力度之大前所未有。可以说，政府作为水利建设特别是农田水利建设的投资主体，对加快大型水利建设和农田节水现代农业建设有巨大的推动作用。但文件同时强调，要切实加强水利投资项目和资金监督管理。对于充分调动社会资金参与水利建设的积极性，文件提出鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道。此外，综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金，支持符合条件的水利企业上市和发行债券等相关金融探索也获得了相应的政策支持。

　　来自水利部的数据显示， 2011年中央和地方共落实年度水利建设投资3452亿元。中央水利投资规模达1141亿元，较2010年实际下达投资9 8 4 . 1 亿元增长了16％；地方水利投资2311亿元， 创历史新高。其中，安排中央财政小型农田水利设施建设补助专项资金为126亿元，带动地方投入总计200亿元。

　　人水和谐：“走出一条中国特色水利现代化道路”

　　继2011年中央一号文件明确提出“坚持人水和谐”新理念后，当年7月召开的中央水利工作会议进一步强调，“加快水利改革发展是保障国家粮食安全的迫切需要，是转变经济发展方式和建设资源节约型、环境友好型社会的迫切需要， 是保障和改善民生、促进社会和谐稳定的迫切需要，是应对全球气候变化、增强抵御自然灾害综合能力的迫切需要。”

　　党中央高度重视水利改革的决心尽显。在这场新中国成立以来最高规格的治水会议上，四个“迫切需要”的提出，进一步释放出我国水利事业转型的积极信号：从工程水利、资源水利向可持续发展水利的进阶， 势在必行，“水到渠成”。

　　“力争通过5年到10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。”“十二五”开局之年，中央一号文件作出了最有力的改革承诺。

　　此后，纳入改革洪流的水利事业发展乘势而上。姜文来说，2012 年党的十八大报告提出建设“美丽中国”，将水利放在了生态文明建设的突出位置，水利与中华民族伟大复兴紧密地联系在一起。2014年明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针，进一步对水利工作赋予了新内涵、新任务和新要求。

　　万元工业增加值和万元GDP用水量分别从“十一五”末的90立方米、150立方米下降至61立方米和105立方米（2010年可比价）；农田灌溉水有效利用系数由0.50提高到0.532，新增农田有效灌溉面积7500 万亩，发展高效节水灌溉面积12000 万亩；全国175个重要饮用水水源地水质达到或优于Ⅲ类标准的占98.8%……“十二五”收官之时，围绕水利设定的系列阶段性目标逐一兑现并赶超。

　　“第一次将水利提升到‘关系经济安全、生态安全、国家安全’ 的战略高度，第一次强调水利‘具有很强的公益性、基础性、战略性’，明确指出要‘走出一条中国特色水利现代化道路’，可以说， 2011年中央一号文件对水利发展阶段性的科学判断，是对我国长期治水兴水经验的提炼和总结，是国家对水利工作认识的又一次重大飞跃，对凝聚全社会力量加快水利改革发展，产生了巨大的推动作用和深远影响。”乔冬梅说。

　　水利是现代农业建设不可或缺的首要条件。姜文来认为，2011年中央一号文件带来的改革红利，无疑会惠及“三农”工作相当长一段时间。首先，对水利的科学定位将长期影响“三农”涉水建设，为国家加大水利投资提供了理论基础。二是为“三农”健康发展奠定水利根基，在随后推进的172项重点水利工程中，有相当一部分与“三农”有关，其对“三农”的发展助益“功在当代，利在千秋”。三是为绿色发展提供水资源支撑，“三条红线” 是绿色发展的重要内容，将对我国生态文明建设产生深远的积极影响。四是为国家粮食安全加上了水资源保障的“安全锁”，以切实发挥好“三农”的压舱石作用。

　　张正斌进而表示，在国家投资重点大型水利工程有效抵御旱涝灾害的同时，增加了对农田水利和节水农业的支持，如今节水现代农业在祖国大地遍地“开花”，全年粮食总产量已从2011年的5.7亿吨上升到2020年的6.7亿吨。2011年中央一号文件的实施，也为后来南水北调东中线全面通水，缓解华北平原地下水超采、加快地下水生态恢复、保障工农业用水等进程，起到了关键的助推作用。

　　水系延伸，江河纵横，贯通经济社会发展全局的水利动脉，为城市与农村、东中西部地区协调发展注入了澎湃动力。

　　“改革成效尽显，为日后经济高速发展和社会稳定提供了相对充足的水资源保障和关键支撑，更为未来可持续的高质量发展之路打下了坚实基础。不断深化水利改革， 加强民生水利建设，凝聚治水兴水合力——新时代中国特色水利现代化蓝图接续绘就，任重道远。”张正斌说。