姜文来：如何推进农村水利跨越发展

    2012年1月30日，全国水利厅局长会议在广州召开，陈雷部长做了《深入贯彻落实中央决策部署，全面推进水利跨越发展》的报告，报告回顾了2011年水利工作取得的成效，全面总结2011年中央1号文件和中央水利工作会议精神贯彻落实情况，提出了2012年水利工作重点。全面推进水利跨越发展，是对新时期新形势下水利发展总的要求，是水利超常规发展的必然抉择，农村水利作为水利的重要组成部分，跨越式发展是必行之路。
正确理解跨越式发展是做好农村水利跨越式发展的前提。跨越式发展是指通过科技创新、体制创新、机制创新、管理创新等手段，突破发展面临的障碍，跨越常规发展的某个发展阶段，实现发展目标。农村水利跨越式发展就是通过农村水利的科技、体制、机制和管理等创新，突破农村水利发展的“瓶颈”，跨越传统农村水利发展阶段，奔向现代农村水利的目标。农村水利跨越式发展是在经济、人口、资源、环境相协调的条件下的可持续发展，其核心是提高农村水利可持续发展能力，支撑粮食安全、生态安全和农村经济安全。
    农村水利跨越式发展具有挑战性、战略性、跨越性、创新性和现代性的特征。相对常规的农村水利发展而言，跨越式发展农村水利面临的挑战性更强，由于其目标更高，发展的阻力和困难更大。农村水利跨越式发展具有农村水利发展顶层设计的某些特征，是站在世界水利发展的前沿描绘农村水利未来，其战略性不言而喻。跨越性是农村水利跨越式发展的显著特征，它具有超常规发展跨越某个发展阶段的内涵。农村水利跨越式发展的手段是通过科技创新、机制创新、体制创新和管理创新，不对这些方面进行创新，难以实现跨越性性。农村水利跨越式发展的目标是农村水利的现代化，现代性既由其追求的目标所决定，也由实现现代目标的手段所使然。
    我国农村水利发展形势喜人，为农村水利跨越式发展奠定了良好的开端。2011年中央一号文件和中央水利工作会议为农村水利的发展注入了活力，农村水利在2011年取得了显著成效，陈雷部长在报告中指出：2011年有效解决了2055万群众因旱临时饮水困难，完成抗旱浇地3.2亿亩，抗旱减免粮食损失465亿公斤；规划实施的434处大型灌区已有110处完成规划投资，新增节水灌溉工程面积2208万亩，其中高效节水灌溉面积近1000万亩；启动第三批400个小型农田水利重点县建设，全国重点县达到1250个；从土地出让收益中提取10用于农田水利建设的政策正逐步落实。
    虽然农村水利发展形势令人鼓舞，但我们也必须清晰地认识到，农村水利发展还面临着许多严峻的挑战，主要表现在：（1）农村水利欠账过多，现代农村水利发展受资金的困扰依然是刚性约束。长期以来，我国农村水利投资比较薄弱，导致农村水利欠账过多，农村水利吃“老本”现象普遍存在，虽然近年来特别是2011年以来农村水利投资有了大幅度的增长，如果扣除农村水利“欠账”，建设现代农村水利所需要的资金还不充裕，实现农村水利跨越式发展依然受到资金的限制，农村水利投资还需要由补欠账向恢复性增长和跨越式发展迈。（2）保障粮食安全的水利支撑能力还很薄弱。水利是现代农业发展的命脉，是保障粮食安全的重要支撑力。从总的情况来看，我国粮食生产“靠天吃饭”总体格局没有大的改变，我国尚有10亿亩耕地不能灌溉，即便有灌溉条件的耕地在极端干旱条件下，灌溉困难或者无水可灌也比较普遍，农田水利支撑粮食安全的保障度亟待提高。（3）农村饮水安全还需要进一步提升。我国农村饮水安全受到高度重视，解决一大批农村饮水安全突出的地区，目前最突出的问题在解决饮水数量的同时，需要进一步提升饮水的质量，特别是在气候变化不确定增加的条件下提升农村饮水保证率更具有急迫性。（4）农村水利基础服务体系还很薄弱。基础服务体系是农村水资源开发利用、管理、建设、技术推广等最基层的组织，在提高农村水资源效率、加强农村水资源管理方面发挥着难以替代作用，但目前我国农村水利基层组织还极端薄弱，甚至局部地区严重缺乏，难以适应现代水利和现代农业发展的需求。（5）农村水环境恶化趋势未得到有效遏制。我国农村水环境恶化普遍存在，臭水沟、污染的河流不仅令农村环境恶化，而且也不同程度地威胁城市水资源安全。虽然近年来国家重视农村环境的治理，但农村水环境治理还存在许多的障碍，水环境恶化趋势没有得到有效遏制，局部地区污染极其严重，甚至出现因水污染导致的癌症村。
    面对农村水利发展面临的挑战，我们只有用对当代负责、对子孙后代负责的高度责任感和使命感，践行科学发展观，全面推进农村水利跨越式发展，才能保障粮食安全，提升农民饮水安全，促进现代农业发展，支撑现代农村的建设。作者认为，全面推进农村水利跨越式发展，至少应该包括：
    （1）实现农村水利跨越式投资，保障农村水利现代化建设资金需求
    资金保障是农村水利跨越式发展的核心，没有资金的保障，实现农村水利跨越式发展是缘木求鱼。长期以来，尽管农村水利投资有所增加，但农村水利投资远远不能满足农村水利发展的需求，导致农村水利长期欠债，农村水利在缺乏资金保障条件下艰难发展，吃农村水利“老本”没有从根本上改变，这与长期以来水利投资政策“重城市、轻农村，重重大工程、轻非重大工程，重重点地区、轻非重点地区”有关，更与对水利的基础性、战略性和公益性缺乏深刻认识有关。因此，强化水利在国计民生中的战略性和基础性地位，加大水利投资是当前水利的重要任务。2011年中央一号文件和中央水利工作会议以后，水利投资有了较大的增长，2011年中央水利投资1141亿元，首次突破千亿元大关；中央财政水利专项资金大幅度增加，落实资金459亿元，较2010年增长71.2；地方水利投资规模达到2311亿元，创历史新高，这是一个很好的势头，应该在保持的同时需要进一步提高，同时在水利投资结构上向农村水利倾斜，将农村水利建设作为国家的基础设施，逐步将其作为水利投资的重要战场直至主战场，实现农村水利跨越式投资。
    （2）实施农田水利跨越式发展，逐步实现农田水利现代化
    农田水利现代化是农田水利跨越式发展的目标，也是支撑我国粮食安全的不可或缺的手段。农田水利现代化基本构成特征是科技、高效与生态，也可称为绿色高效农田水利系统。现代农田水利是灌排体系完善、具有相对高科技含量且实用、农业用水效率高、有利于生态保护的农田水利体系。目前我国农田水利体系总体与之要求差距很大，农业用水效率还比较低，灌溉水利用系数总体在0.5左右，灌排尚不完善，生态保护尚没有纳入农田水利体系之中，需要按着现代农田水利水利标准不断推进农田水利建设。我国现在农田水利建设主要以续建配套节水改造为主，集中力量建设一批规模化高效节水灌溉示范区，提升高效节水灌溉面积，这是现阶段农田水利现代化必经之路。期待结合灌区的改造或者在新建灌区中，按照现代农田水利高标准进行规划和施工，推动农田水利跨越式发展，逐步实现农田水利现代化。
    （3）提升农村饮水安全水平，为农民富裕和健康保驾护航
    农村饮水安全关系到农民的身心健康、农民增收、新农村建设和农村经济的持续繁荣。“十五”以来，我国高度重视农村饮水安全工作，兴建了一大批农村饮水安全工程，众多饮水困难民众有了饮水的保障，改善了生活，增加了收入。综观我国农村饮水安全，保证足够的饮水水量进展最快，但提供符合国家饮水标准的饮水水质则相对滞后。因此，进一步提升农村饮水安全的水平，需要跨越式的手段和方法。在新建农村饮水安全的地区，按照国家饮水标准进行高质量饮水工程建设，对于受干旱影响频繁的重点乡镇进行后备水源的建设，以备急需。全面提升农村饮水安全水平，为农民富裕和健康提供安全的饮水保障。
    （4）建立完善农村基层水利服务体系，为农村水利可持续发展提供保障
    农村基层水利服务体系是农村水利发展、管理、技术推广和服务的最基层的机构或组织，是农村水利发展的神经末梢，其健全和完善对农村水利发展具有支撑的作用。长期以来，我国农村基层水利服务体系极端薄弱，“网破 ‘庙’无人散”普遍存在，虽然近年来国家重视基层水利服务体系的建设，但与现代农村水利发展要求还有很大的差距，必须采取超越式的思维构建和完善农村基层水利服务体系，在机构设置和编制、资金保障、人才培养及其吸引等方面采取特殊的政策，为农村水利可持续发展奠定坚实的基础。
    （5）跨越式治理农村水环境，维护生态安全
    我国农村水环境不容乐观，“六十年代淘米洗菜，七十年代引水灌溉，八十年代水质变坏，九十年代鱼虾绝代，到了今天，癌症灾害。”民间顺口溜形象地描绘了农村水环境的演变和危害。目前全国农村年产生活污水90多亿吨、生活垃圾2.8亿吨，猪、牛、鸡三大类畜禽粪便总排放量达27亿多吨，这些污染物通过不同的渠道进入水体，恶化农村水环境。值得特别提出的是，目前农村水环境治理还没有提到重要日程。由于我国农村面广而分散，农村水环境的治理采用常规的污水处理厂等方式也不现实，必须在政策、技术、资金等方面有跨越式的投入跨越式治理农村水环境，才能有效地维护生态安全。
    姜文来/中国农业科学院农业资源与农业区划研究所 研究员